Екатеринбург и модели стратегических планов

• Текст:MLA+
  4 июля 2018
• Добавить в кабинетДобавлено в кабинет

Система стратегического пространственного планирования в развитых странах

Типичная система стратегического пространственного планирования в развитых странах представляет собой не детальный план или проект, а набор «директив» или долгосрочный план пространственного развития, который состоит из системы принципов и общих идей о формировании пространства, а также руководств по формированию детальных планов или проектов застройки. Стратегический план связан с системой землепользования и регулирования застройки, которые оказывают ограничивающие влияние на права застройки. Стратегический план, как правило, является основой для принятия решений по вопросам землепользования тремя уровнями власти — муниципальной, региональной и национальной. Стратегия также содержит рекомендации и руководства для городских проектов (частно-государственных партнёрств) в сфере реализации проектов реконструкции и реновации территорий, и/или инфраструктурных проектов. Стратегическое пространственное планирование в развитых странах имеет хорошо организованную институциональную основу. Сторонники стратегического планирования утверждают, что процесс разработки плана столь же важен, как и сам план. 

Тщательно организованный процесс планирования является мощным фактором воздействия на изменение умонастроения участников планирования и реализации, способствует развитию новых институциональных механизмов взаимоотношений между различными уровнями власти, общественностью, бизнесом и другими заинтересованными лицами.

Наверное, ключевой, отличительной чертой стратегического планирования в развитых странах является то, что стратегическое пространственное планирование возникло в условиях, характеризующихся наличием сильных, хорошо обеспеченных, с широким набором полномочий местных органов власти, обеспеченной налоговой базы, сложившейся социальной демократической системы. Тем обстоятельством, что контроль землепользования и застройки является центральным элементом в системе планирования и регулирования прав застройки.

Стратегическое планирование в развивающихся регионах

Стратегическое планирование в развивающихся регионах или в регионах с переходной экономикой реализуется в иных условиях. Одними из первых, в конце 1990-х годов, внедрять систему стратегического планирования начали города Латинской Америки, например, такие как Кордова, Ла-Пас, Трухильо и Гавана. Стратегическое пространственное или городское планирование по-прежнему является относительно новым явлением в Латинской Америке. Большое количество попыток «заимствования» европейского опыта с привлечением различных консультационных агентств не сформировало каких-либо известных успешных примеров реализации стратегий. Выделяют несколько проблем. 

Часто стратегические планы придаются забвению после прихода к власти новых политических партий или руководств, которые рассматривают реализацию планов предшественников как проявление слабой собственной позиции перед оппозицией. Либо реализация стратегического плана теряет свой смысл, так как не представляет собой ценности ни для бизнеса, ни для граждан.

Встречаются случаи, когда положения стратегического плана не закреплены в правовой системе регулирования градостроительной деятельности и землепользования, что не защищает стратегию от частых изменений, либо игнорирования. В отдельных примерах специфика стратегического планирования в развивающихся странах заключается в столкновении с оппозицией, состоящей: из политиков и управленцев, которые находятся в городских и/или региональных процессах принятия решений и бюджетирования и настаивают на включении собственных проектов в состав документов планирования для получения будущих политических дивидендов; или из планировщиков, архитекторов, которые не желают отказываться от своей комфортной роли «великого планировщика» и дополнительно берут роль коммуникатора или куратора переговоров при реализации планов города.

Успешные примеры реализации стратегий пространственного развития можно привести в ряде городов африканского континента. Такие проекты реализовывались при поддержке и финансировании международных фондов и позволили решить серьёзные проблемные вопросы, связанные с улучшением базовых элементов социального и инженерного обслуживания городского населения.

«Модель Барселоны»

Отдельно выделяют подход к стратегическому планированию, именуемый «Модель Барселоны», который представляет собой яркий пример успешных преобразований в городе, благодаря, в том числе, отказу от традиционной системы территориального планирования. В основу стратегического плана был положен выбор компактной городской пространственной структуры и сформулированы системные подходы к реализации набора городских проектов с сильной компонентой городского дизайна. Некоторые эксперты рассматривают опыт Барселоны не более как крупный корпоративный проект, но полученные экономические эффекты и достижение определённых целей в социальной сфере, в окружающей среде позволили Барселоне обрести важное глобальное международное позиционирование успешного, развивающегося, привлекательного для жизни города. 

Фрагмент плана Роттердама

Одна из схем плана Вены

Городские проекты, входящие в стратегический план Барселоны, формировались на прагматичных потребностях рынка, что позволило вовлечь в процесс реализации стратегии местные элиты. Тем не менее органы власти приложили немало усилий для того, чтобы обеспечить увязку крупномасштабных, многофункциональных городских проектов между собой, соблюдение базовых принципов городских политик в различных сферах. С тех пор модель Барселоны была экспортирована в другие части мира и с успехом реализуется. Следует отметить, что залогом успеха реализации документов стратегического планирования является формирование постоянно действующего, проактивного института реализации.

План Большого Лондона, Лондон, Великобритания

План Большого Лондона — набор комплексных и скоординированных карт План Большого Лондона был разработан в 1944 году группой планировщиков под руководством сэра Патрика Аберкромби. План, призванный дать общий контекст для принятого годом ранее плана Лондонского графства, стал одним из ранних образцов современного подхода к городскому планированию. С течением времени в нём накопилось множество поправок, но его ключевые принципы остаются теми же, что и 75 лет назад.

Главной целью плана во время его принятия было предоставить подходящие решения относительно того, как направить в нужное русло постоянный рост города и справиться с недостатком жилья, при этом сохраняя наилучшие качества городской среды.

Зелёный пояс вокруг Лондона как одно из колец

План является документом, в котором рассматриваются все ключевые аспекты городского развития — от общей городской структуры и социо­экономических аспектов планирования до технических предложений в отношении организации транспорта. В этом плане представлен позитивный образ того мегаполиса, которым Лондон уже является и того, каким он может стать в будущем. Поскольку планирование в Лондоне осуществляется на уровне имеющих широкую независимость районов города (боро), этот стратегический документ играет важную роль в объединении всех районов вокруг значимых идей, нужных для функционирования города.

Зелёный пояс: Аберкромби предложил создать вокруг Большого Лондона зелёное кольцо, защищённое от нового строительства. Эта мера была принята, чтобы ограничить рост Лондона, запустив развитие новых, независимых городов-спутников за пределами зелёного кольца — в них и должно было происходить строительство, которое Лондон не мог вместить. Идея зелёного пояса оказалась успешной, и новое строительство в его границах было существенно ограничено более строгим режимом контроля. Тем не менее это не привело к полной остановке развития этой территории и сейчас ведутся дискуссии о возможном снятии некоторых ограничений.

Одна из задач плана Лондона: связывание ландшафтных элементов

Лондон как набор городов, формирующих единый мегаполис: в основе структуры роста Лондона лежат округа/боро, каждый из которых представляет собой небольшой город со своим обликом. Вместе они образуют Лондон, своего рода слой другого уровня, связывающий их вместе. С того момента, как этот принцип был сформулирован и нанесён на карты (карта является частью плана Лондонского графства, но, по общему мнению, они применимы и к Большому Лондону в целом), развитие города основывалось на этом принципе, оказавшемся успешным и в то же время гибким инструментом для совмещения огромного множества разных типов плотности застройки, способов использования территории и культурных особенностей.

Создание системы зелёных зон и озеленённых транспортных артерий, связывающих парки и другие элементы ландшафта.

Консолидация производств и кластеризация торговой активности в центрах исторически полицентричного Лондона.

Система новых магистралей, пересекающих город и решающих проблему пробок. Признанное в своё время хорошим решением стоящих перед городом проблем, впоследствии встретило массовые протесты населения и не было реализовано.

План 1944 года так и не был полностью принят, однако убедительность представленных концепций и их руководящая функция в отношении весьма разрозненной системы управления Лондоном всё же придала городской политике единое, пусть и не сформулированное юридически, направление. Только в 2000 году, с принятием плана Лондона, заново учреждённым Правительством Большого Лондона, эти принципы стали частью планировочного законодательства, действующего на всей территории агломерации.

Социально-функциональный анализ Лондона: визуализация специфичности города как объединения различных городков/деревень (современных районов/боро)

Выводы

План Большого Лондона показывает, как город может подойти к вызовам своего развития и использовать пространственную стратегию для разработки решений, направленных к лучшему будущему. Он также показывает, как решительные шаги и простые принципы могут оказать существенное влияние на город и горожан. На сегодня (за исключением принципов транспортного планирования) план получил широкую поддержку, за редким исключением отдельных лоббистов, заинтересованных в застройке зелёного пояса или других охраняемых зелёных зон.

«План пяти пальцев» — Копенгаген, Дания

История «плана пяти пальцев» восходит к 1920-м годам, однако в качестве руководящего принципа развития Копенгагена он был формально принят лишь в 2007 году. Тем не менее, даже не имея официального признания, идея оказалась настолько привлекательной, что организация территорий подчинялась ей десятилетиями. Ключевая идея проста: подобно пальцам руки, Копенгаген расширяется вдоль пяти крупных транспортных коридоров.

Каждый «палец» представляет собой населённые пункты и коммерческие кластеры, расположенные рядом с узлами общественного транспорта. «Ладонью» является центр Копенгагена. Между «пальцами» пространство остаётся открытым и озеленённым, что делает зелёные зоны доступными для всех районов.

Схема, иллюстрирующая основную идею плана, 1940-е годы

Основные принципы

В последние годы в градостроительном законодательстве Большого Копенгагена были разработаны положения, внедрившие несколько ключевых принципов и окончательно утвердивших «план пяти пальцев» в качестве имеющего юридический статус документа:

·         развитие, ориентированное на общественный транспорт;

·         структура из «большого центра» и отдельных городов, каждый со своим центром;

·         «зелёные клинья» как охраняемые зелёные зоны;

·         транспортные кольца, соединяющие «пальцы» во избежание транспортной перегрузки центра.

Система общественного транспорта является основой проекта

Согласно национальному законодательству в сфере территориального планирования, города и населённые пункты в границах агломерации связаны основными положениями этого плана и должны стремиться к сотрудничеству для его реализации — как друг с другом, так и между государственными и частными организациями.

Выводы

«План пяти пальцев» является хорошим примером того, как чёткий образ может лечь в основу управления развитием урбанизированной территории: в течение 90 лет не было нужды в законодательно закреплённом плане. Тем не менее в условиях «повышенного давления» со стороны девелопмента возникает потребность в законодательно закреплённом плане, который ограничивает возможность наступления нежелательных последствий и постепенную утрату того, что воспринимается элементами качественной среды. Лучевая модель, в основе которой лежит ориентированное на общественный транспорт пространственное развитие, хорошо работает в масштабах Копенгагена, в агломерации которого проживает 2 млн человек. Урбанизированные «пальцы» и расположенные между ними зелёные клинья позволяют приблизить природную среду на расстояние прогулки или короткой поездки на транспорте, что с большим трудом удаётся другим городам сопоставимого размера.

Радикальная и кольцевая транспортные системы / Урбанизированные «пальцы» и зелёные клинья

В последние годы планы стратегического развития превращаются из сухих градостроительных концепций в своего рода «наборы инструментов» для развития городов. Это происходит в том числе в связи с растущим пониманием недостаточности традиционного планирования для решения городских проблем: всё более очевидна необходимость в более гибких и междисциплинарных подходах к планированию города. Это не только повлияло на то, как выглядит планировочная документация, но и определило облик и функционирование структур, занимающихся планированием, а также их взаимоотношения с государственными структурами на национальном и локальном уровнях.

Pl? Estrat?gic metropolit? de Barcelona (PEMB) — Барселона, Испания

Стратегический план Барселоны является не планом развития города в традиционном смысле, а «инструментом, идентифицирующим потребности и потенциал территории на среднесрочную перспективу, предсказывающим тенденции и угрозы, а также содержащим предложения о том, как наилучшим образом встретить будущее».

Данный план реализуется не как юридически оформленная государственная инициатива, а как деятельность частной некоммерческой ассоциации, учреждённой Советом города Барселона, Метрополией Барселоны и многими другими важными действующими лицами: муниципалитетами, аэропортом, торговой палатой, портом, университетами. Председателем этой организации является президент метрополии Барселоны.

Карта проектов, разработанных в рамках стратегического плана Барселоны

PEMB (Pla Estrategic Metropolita de Barcelona, Совет по стратегии метрополии Барселоны) занимается разработкой планов стратегического развития, которые затем принимаются управляющими советами соответствующих причастных организаций после поэтапного обсуждения с экспертами и широкой публикой на разных стадиях разработки.

С момента разработки первого экономического и стратегического плана в 1990 году, в него каждые 3–5 лет вносились изменения. Этот документ определяет стратегические направления и содержит размышления разных участников о главных вопросах будущего. В плане содержится мало физической информации, основной акцент сделан на общих направлениях городской политики. Затем PEMB структурирует собранную информацию в проекты, призванные реализовать соответствующие рамочные политические решения. Таким путём реализовано более 90 стратегических проектов, касающихся и крупных инфраструктурных проектов (новые городские дороги, связь города с береговой линией или создание новых научно-технологических кластеров), и программ в сфере социальной защиты, культуры и здравоохранения (профилактика и исследование раковых заболеваний, новые музеи), и развития новых территорий, требующих лучшей связи с городом.

Набережная Барселоны до / Результаты проектно-ориентированного плана Барселоны

Ключевые принципы:

·         вместо масштабных планировочных решений для всего города — набор принципов и локальных планов, напрямую и в деталях отвечающих запросам и потребностям в разных районах города;

·         «создание фактических перемен на местности», при котором кратко сформулированные проекты дают результат;

·         использование метода постепенных приращений, в рамках которого крупные проекты, задающие стратегию или облик базовой инфраструктуры города, «достраиваются» с помощью малых проектов — так план реновации всего квартала запускает проект меньшего масштаба по созданию нового музея или площади.

Территориальным планированием в метрополии занимаются не только уполномоченные органы, но и широкий круг стейкхолдеров.

Выводы

Барселона является признанным лидером в области городского планирования. Она является живым примером того, как менее чем за 20 лет город сумел радикально изменить свою судьбу, превратившись из индустриального города, едва ли видевшего посетителей, в главное туристическое направление Европы и один из городов-лидеров в сфере креативных индустрий.

Креативным, творческим подходом к стратегическому планированию отличается регион Рурского бассейна.

Регион, представленный не одним крупным центром, а несколькими городами, является примером региональной кооперации и совместного стратегирования.

Regionalverband Ruhr RVR — Эссен, Германия

Рурский бассейн, будучи крупнейшей урбанизированной территорией в Германии, за последние десятилетия утратил свою экономическую специализацию из-за упадка горнодобывающей и тяжёлой промышленности. Столкнувшись с необходимостью глубокой перестройки своей экономики, территория, включающая 11 городов и 4 административных района с общим населением в 5,1 млн человек, стала активно налаживать внутренние связи. Примером в этом процессе служил предыдущий опыт координации усилий по созданию инфраструктуры для добычи угля и выплавки стали, предпринятых с 1920-х годов. Формально основанная в 1962 году, Kommunalverband Ruhr (Ассоциация коммун Рура), впоследствии переименованная в Regionalverband Ruhr (Региональную ассоциацию Рура, RVR) и получившая больше возможностей по управлению территорией, занимается несколькими ключевыми направлениями деятельности, в которых кооперация является важным преимуществом.

Сотрудничество: маркетинг и экономическое продвижение 

Ключевые задачи:

·         разработка мастер-плана регионального развития, включая планирование ключевой инфраструктуры;

·         поддержка и использование промышленного наследия в социальных, экономических и культурных целях;

·         расширение и поддержание в надлежащем виде крупных региональных парковых зон;

·         экономическое и туристическое развитие территории Рурского бассейна, брендинг территории как «Рурской метрополии»;

·         управление транспортом и обращением с отходами;

·         сбор статистических и имеющих отношение к планированию данных;

·         исполнение функций заказчика в крупных инфраструктурных проектах, а также проведение «Международной строительной выставки в Emscher Park».

Территория совокупного региона Рурского бассейна — место проживания 5,1 млн чел.

Проекты региональной стратегии

Выводы

Строительная выставка оказала особенно заметное влияние на признание достижений в сфере постиндустриальной трансформации территории. Многие бывшие фабрики и шахты стали доступными, и сегодня они функционируют в том числе как действующие «образы» индустриального наследия и культуры, лежащей в основе процветания Рурской области. RVR сыграла ключевую роль в осуществлении экономического «поворота», поскольку отдельные города на территории Рурского бассейна никогда бы не справились с привлечением достаточного количества новых бизнесов. В то же время кооперация, особенно интенсивная в тех отраслях, которые приносят пользу всем членам RVR, также позволяет каждому из её участников преследовать свои собственные цели развития, что создаёт разнообразие и индивидуальность, необходимые для уникального образа места.

Ландшафт регионального значения: Эмшер Парк